一、内蒙古革命老区旗县的基本情况
内蒙古革命老区涉及6个盟市，29个旗县，153个乡镇苏木、1558个村嘎查。老区旗县乡镇苏木农牧业人口206.3万人，占全区总农牧业人口16.8%。2007年老区旗县的国民生产总值1532.6亿元，占全区生产总值的32 %，财政收入87.3亿元，占全区财政收入的12.24%，老区经济在全区社会经济中占举足轻重的地位。
近年来，国家在各旗县投入大量资金，改善公路、广播电视、通讯设备、人畜饮水，使得老区基础设施条件与以往相比有很大的改观。老区旗县农村用电量为 96547万kwh、公路总里程为34122公里。但是由于地理环境和自然条件原因，老区乡村基础设施改善的难度进一步加大。老区乡镇苏木共有卫生院458所，乡级基本上都有简单设备和相对简陋的卫生院，80%以上的村嘎查没有卫生室，农村牧区合作医疗很受欢迎，参合率总体上超过了80%。在矿产资源方面，老区旗县中鄂尔多斯市的乌审旗、伊金霍洛旗、杭锦旗，巴彦淖尔市的乌拉特前旗，包头市的达茂旗、土右旗，呼和浩特市的武川县，乌兰察布市的四子王旗等已探明有较大型的煤炭、天然气、铁等矿产资源，其余旗县目前还没有发现较大型的矿产资源分布。
二、革命老区乡镇苏木的现状
改革开放以来，我区革命老区旗县的社会经济有了很大的发展，贫困面貌有了明显改善，基本解决了贫困群众的温饱问题。但是革命老区作为特殊类型贫困地区，与全区农村牧区的发展差距呈拉大趋势，区域发展不平衡、社会不和谐问题比较突出。
在我区29个革命老区旗县中有15个属于国家级贫困县，7个属于自治区级贫困旗县。在自治区29个老区旗县中，只有15个国家级贫困旗县在国务院扶贫办得到了备案，其中有7个革命老区乡镇比重低于49%的老区旗县。老区旗县属于整村推进的重点贫困村676个，占全部老区村嘎查的43%。截止到2007年底，纳入整村推进规划中，但还没有实施整村推进的村嘎查有73个，占规划实施整村推进村的10.8%；老区旗县的贫困人口142万人，老区旗县农牧业人口的贫困发生率为29.6 %。
自治区革命老区旗县人口占全区总人口的29.73%，2007年财政总收入为87.3亿元，支出为157.7亿元，占全区财政收支的12.24%和17.23%。这些老区旗县中，只有30%的旗县由于最近这两年因工矿企业的发展，财政状况得到了改观。其余70%的旗县财政状况较差，仅仅是吃饭财政。革命老区旗县的固定资产投资2007年为1023.78亿元，其中低于全区平均水平的旗县有17个，处于投资中低水平。2007年老区农牧民人均纯收入最高为1984元，最低为587元，调查户的人均收入为1506元，收入最高的距全区农牧民平均收入水平3953元相差1999元，收入差距及增幅呈现出逐年拉大的趋势。目前农牧民人均纯收入的统计方法，存在因富裕大户的高收入掩盖了同村贫困户收入低下的问题。在同一地区由于村与村之间、户与户之间、人与人之间基础条件和能力方面等因素的差异，造成人均收入存在着极大的差距，出现高收入掩盖了低收入、富裕户掩盖了贫困户的现象。
全区耕地有效灌溉面积人均2.97亩，而老区贫困人口的人均水浇地仅为0.67 亩，比全区平均数低70个百分点，老区水浇地仅占耕地的13%。全区农牧业人口人均占有粮食1370公斤、人均占有牲畜8.28头只，而老区农牧业人口平均占有粮食仅为300.61公斤、占有牲畜2.49头/只，比全区平均数分别低78.06%和69.93%。老区贫困地区适龄儿童的入学率为91.6 %，贫困苏木乡镇虽然每个乡镇基本上都有卫生院，但卫生院的医疗设备短缺，人员素质低，很难满足群众看病就医的需要。
三、革命老区贫困原因分析
根据我们对革命老区旗县的实地调研，我们认为我区革命老区的致贫原因主要应归纳为以下几个方面：
（一）农牧民受教育程度差，劳动力收入低下，青壮年大部分外出打工，老区建设缺少有生力量。
革命老区乡村平均受教育程度明显偏低。初中文化以上的仅占45%。由于贫困农牧民文化程度素质低，接受新事物的能力差，大部分农牧户缺乏发展所需的适用新技术，农牧业生产的科技含量低，农牧产品加工能力差，农牧业生产效益低。这种科技文化素质的低下主要表现在以下两个方面：一是思想落后，观念陈旧，部分群众等靠要思想严重，宁可苦熬，不肯苦干，缺乏自我发展意识，自身发展能力普遍偏低；二是科技知识匮乏，接受新鲜事物的能力低，宁走老路去受穷，不讲科学来致富。因而经常出现“不给项目要项目，给了项目不会干”的尴尬局面。
此外，老区村委会班子存在文化结构低，年龄结构老化、部分基层干部的现有素质与领导全村脱贫致富的要求不相适应的矛盾。
（二）资金投入不足是老区发展滞后的重要原因。
29个革命老区旗县除鄂尔多斯市、呼和浩特市的个别老区旗县以外，绝大部分财政十分困难，依靠自身力量根本拿不出多余的资金，用于解决老区自身发展中存在的困难和问题，缺乏自我发展能力。从调查看，多年来没有针对革命老区建设的专项投入，2008年自治区财政为革命老区建设投入资金200万元，每个老区村平均投入0.13万元。从专项资金投入上看，大部分旗县老区乡村的投入也都处于相对较低的水平。从全区固定资产投资上看，老区旗县投资水平与其他旗县相比也处于中下水平。
（三）自然环境恶劣，基础设施薄弱，产业结构单一，抗御灾害能力差是老区发展滞后的根本原因。
由于历史和自然的原因，革命老区旗县的村嘎查，大多处于生态自然环境比较恶劣的地区。一是人畜饮水非常困难。二是土地过渡开垦、草原超载放牧，加之降雨量少，蒸发量大，土地退化、沙化严重，生态环境日益恶化。三是由于历史的原因，老区乡村家底薄、欠账多，地方配套能力差，导致农牧业基础设施建设缓慢。四是土地贫瘠、投入不足，原有的农牧业基础设施老化失修，农牧业生产设施十分落后，抵御自然灾害能力差，大多属于靠天吃饭的雨养农牧业。五是农牧业产业链短，产业结构单一，基本没有进入农牧业产业化发展阶段。
（四）近年来的物价高涨，产业相对不发达的老区很难承受生产生活成本加大的压力。
目前我区社会经济发展已经进入快速发展通道，在市场经济的大环境下，一是物价逐年上涨。据统计资料，2006年我区农业生产资料价格比1996年上涨36.9%，比同期农村居民消费价格上涨幅度高16.5个百分点。2006年与2003年相比，农业生产资料价格涨幅达到19.9%，而同期农村居民消费价格只上涨9.5%，两者相差10.4个百分点，农业生产资料价格上涨明显快于农村居民消费价格。生产经营支出的过快增长直接制约了纯收入的增长。二是相同农产品区位不同影响收入，相同的农产品导致了收入的差异。
在医疗方面，革命老区的乡村卫生院医疗条件差，贫困农牧民有病只能到较远的县城去求医问药，“因病致贫、因穷致病”现象仍然比较普遍。
在教育方面，近年来的集中办学，农村牧区子女上学离家越来越远，只能住校就读。虽然已享受国家两免一补政策，但由于居住地区偏远，交通、生活等费用也很高。有子女上学的家庭主要支出就是学业费用，近年来上学成本逐年提高，因无力负担大额学费导致贫困的农村家庭日益增多。
具体建议：
（一）建立健全老区工作组织机构，加强组织领导。
革命老区工作千头万绪，领导重视是关键。首先要建立一把手负总责，分管领导亲自抓的领导机制。着力抓好区域平衡发展问题。要把革命老区作为一个特殊类型地区，列入各级政府工作的重要议事日程，摆到优先发展的战略地位。协调、督促、推进有关政策和工作任务的落实。盟市、旗县扶贫部门要积极主动的与其他有关部门加强协调沟通，主动配合，确保各项扶持老区发展的有关政策能落到实处，积极动员社会力量支持老区建设。
（二）加大对革命老区的资金投入力度，尽快设立革命老区发展专项基金。
各级部门要认真落实《内蒙古自治区人民政府关于进一步扶持老区经济社会发展的意见》的有关要求，建议自治区政府，一是将革命老区建设资金列入财政预算管理，对每个革命老区旗县每年安排不少于200万元的专项投入。在进行国民收入分配结构调整的过程中，重点向革命老区予以倾斜。二是从2009年起，设立用于革命老区发展的专项建设基金，专户管理，定向使用。三是建议自治区从彩票收入中安排一块资金，专门用于扶持老区旗县发展农牧业基础设施建设，调整农牧业产业结构，利用特色资源，精心培育老区的主导产业，发展壮大区域经济。四是协调自治区有关部门按照老区的社会经济发展的需求，在安排专项资金的时候，对革命老区予以重点倾斜。
（三）因地制宜的制定自治区革命老区发展规划
老区发展规划要以科学发展观为指导，要充分认识革命老区建设工作的长期性、艰巨性，坚持人口、资源、环境可持续发展的方针，因地制宜、实事求是地确定本地区革命老区发展的对策和途径。规划工作分两步走，首先在老区旗县组织强有力的规划工作班子，从革命老区建设工作的重点、难点入手，深入实地调查掌握第一手基础数据。以老区生态保护和优势资源开发为重点，做到地区实际与老区发展战略相结合，扶贫规划与老区规划相结合，在自治区社会经济总体发展战略指导下，在认真区划优势开发区、限制开发区、禁止开发区三类功能区的基础上，以旗县为单位整体布局、统筹考虑，进而确定本地区革命老区中长期的社会经济发展与建设目标。其次，在各老区旗县发展规划的基础上，通过分析汇总，制定自治区革命老区发展总体规划。规划要明确近期、中期和远期各项发展目标，具体建设项目要重点突出，着力推进老区优势产业发展与区域经济结合、与现代农牧业和规模经济发展相结合。自治区在安排建设项目时，要充分考虑与三年规划的相互衔接。
（四）统筹相关投入，加强革命老区的基础设施建设。
我区革命老区大多地处偏僻山区、边远地区，远离城市，基础设施目前仍然处于十分落后的水平。首要的问题是行路难。建议自治区主管部门将革命老区的乡村道路做一个专项建设规划，集中财力、加大力度，限期解决革命老区行路难的问题。其次，要针对老区耕地多为坡梁旱地的实际，自治区向革命老区安排资金，仍要重点用于搞好小型农田水利建设，打配机电井，搞好渠系配套，大力发展节水灌溉等方面。通过加大土地开发整理力度，搞好中低产田改造，提高耕地质量，在老区建设一批旱涝保收的高标准农田。第三，为了保护老区自然生态环境，解决能源短缺、村容及卫生差的问题，在老区集中新建一批农村牧区清洁能源项目，主要有：1）村用中型沼气池和户用小型沼气池。2）户用风光互补发电技术。3）秸秆气化技术。
（五）挖掘老区优势资源，着力培育新的经济增长点。
培育和开发革命老区新的经济增长点，首先要摸清家底，充分分析资源优势和制约因素，重点发展市场需求量大、产业关联度高、科技含量多、经济效益好、带动作用强的产业和产品，选择和培育符合各自经济发展要求的增长点。做到：一要坚持以市场为导向。通过开发适应市场需求的新产品，不断为老区经济发展提供新的空间。从国内市场看，既要大力开拓农村市场，又要进一步拓展城市市场。二要坚持依靠科技进步。新技术是新的经济增长点的重要支撑力，新的经济增长点的选择、培育和开发，应切实增加经济增长的科技含量，运用先进适用技术，促进产品升级换代。三要坚持以提高经济增长的质量和效益为前提。认真处理好培育和开发新的经济增长点与发展基础产业、支柱产业的关系，在继续加强基础产业发展的同时，引进资本、技术、人才，努力促进支柱产业的发展，积极培育、开发和形成新的经济增长点。
在矿产资源丰富的地区，将资源优势转化为经济优势。并要加强青壮年劳力技能培训，使它们加入到技术工人的行列，通过在矿山打工、发展服务业增加收入。在牧区要按照草畜平衡的原则，采取季节性放牧、轮牧，舍饲育肥，建设生态经济型畜牧业。在水浇地较少、旱坡地面积大的丘陵地区，大力发展优质高效的小杂粮种植和设施农业建设，并积极推进“公司+基地+农户”的运行模式，促进农牧业产业化进程，培育和壮大新的农牧业增长点，引领更多的老区贫困农牧民尽快增收和摆脱贫困。
(六)以市场经济为导向，强化科技培训，加大老区农牧民能力建设力度。
进入新世纪新阶段后，革命老区农牧民劳动力素质不高，缺乏市场需求的劳动技能，非农就业难的问题日渐突出。劳动力向非农产业和城镇转移，是建设新型农牧产业，尽快增加老区收入的重要途径，关键就在于培训。按照“政府主导、市场运作，统筹规划、分布实施，多方配合、加强协作，按需培训、注重实效”的原则，开展多渠道、多层次、多形式的农牧民培训工作。自治区在安排贫困地区劳动力转移培训计划、大学生“三支一扶”计划、农科教扶贫、科技扶贫等项目时，都要向革命老区旗县予以重点倾斜。
（七）创新合作理念，推动革命老区“双千结对工程”的实施。
自治区老区建设促进会等五部门共同发起并实施的“革命老区村企双千结对工程”，既符合党的十七届三中全会精神，又体现了区域协调发展、城乡统筹发展，工业反哺农业，城市支持农村的科学发展观的要求。在推进革命老区建设工作中，必须继续坚持并下大力气加以推进。“村企双千结对工程”启动一年来，虽然出台了很多对企业有利的优惠政策，但由于结对后企业拿钱拿物支持老区村，利益是单方面的，对企业本身发展实质性利好的政策有限，从而导致这项工程的实施出现了老区乡村一头热的情况。建议自治区政府：一是在自治区扶贫贴息贷款的使用上，每年从国家贴息资金中拿出30%左右的资金来，用于重点考虑老区旗县的农牧业企业的发展需求，在扶贫贴息贷款的发放上，要重点向实施“双千结对工程”的企业倾斜，支持老区旗县的农牧业产业化基地建设，培育成长性好、有带动农户发展能力的龙头企业，通过抓好“一村一品”示范村、专业生产示范户，推动传统产业升级，促进农牧民增收。二是在“双千结对工程”中设计出一个村企双嬴的发展模式，老区村安排生产尽量满足结对企业对农产品的需求，结对企业根据自身的条件，利用老区村的土地、劳动力等资源在农村建立企业生产基地。
（八）充分挖掘老区历史文化资源，大力发展红色旅游。
我区革命老区具有得天独厚的历史文化资源。一方面，老区群众近靠山水林区，旅游资源丰富，天然林、次生林、混交林名贵树种很多，人文景观、自然景观摇相互应；纯天然野生动植物如：山兔、野鸡、山野菜、榛子、蘑菇、蕨菜、山杏核、中草药等品种繁多存有量丰厚。另一方面，革命老区又存在大量的革命早期历史遗址、人文事迹，通过开展革命文物的募集、整理和研究、维护、修缮革命遗址，开展红色旅游，投入一部分资金，用于加强旅游景区的基础设施和旅游服务的配套设施建设，通过资金引导，支持和鼓励革命老区发展乡村旅游，生态休闲旅游，引导群众发展“农家乐、牧户游”，实现红色旅游与绿色旅游的有机互动，着力打造老区旅游品牌，从而带动相关产业向前发展。
（九）要重视革命老区的社会事业的发展。
由于历史和区位的原因，革命老区的社会事业投入较少，现阶段发展的步伐明显滞后于全区的平均水平，各有关部门对革命老区的社会事业发展必须给予高度重视。在农村牧区合作医疗方面：老区农牧民参加医保的积极性很高，但有的乡村参加医保的比例还存在一定的差距。要大力推动农牧民参加医疗保险和大病统筹保险，改善老区乡镇卫生院的医疗设备，提高乡村医生的医疗水平，确保农牧民病有所医。在最低生活保障方面：农村牧区的保障水平偏低，由于低保的额度与地方的资金配套能力挂钩，处于相对贫穷的革命老区农牧民参加低保的比例很低，有的虽然过去参加了，但近两年却出现了断档的情况，有关部门必须积极行动起来，按照国家的要求协调配合，力争使老区的绝对贫困人口全部纳入到低保的范围，享受低保政策。在老区子女上学方面，老区农牧民由于居住分散且偏远，子女上学距离学校较远，有些孩子还需要父母到县城陪读，成本很高。必须针对这部分困难群体，有针对性的提高老区子女助学补贴，出台更加直接的优惠政策，降低辍学率，保证老区贫困农牧民的子女能够上的起学。
（十）加强舆论宣传，营造全社会关注老区、建设老区的氛围。
在革命战争年代，老区为全区的解放事业做出了巨大的贡献。发展老区经济社会事业已经成为执政党的一项政治任务。为此，我们必须加大宣传力度，利用报纸、广播、电视等各种新闻媒介，大力宣传革命烈士人物及事迹、革命老区人民对胜利做出的巨大贡献、国家和自治区关于老区建设一系列方针政策措施、老区人民建设社会主义新农村的经验，通过宣传，努力营造重视老区、关心老区的舆论氛围，积极为老区建设搭建平台，引进技术、资金、人才、项目。为进一步支持老区建设，促进老区发展打下坚实的基础。
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